|
Судова реформа: здобутки і перспективи
1. Що таке судова влада?
Влада в Україні, як у будь-якій правовій державі, поділена між трьома гілками: законодавчою, виконавчою та судовою. Законодавча ухвалює закони, виконавча — забезпечує їхнє виконання, судова — забезпечує правосуддя. Ключовою ознакою справді правової держави є повна незалежність гілок влади одна від одної.
2. Що таке судова система?
Судова система — це всі суди, що здійснюють судочинство згідно з Конституцією і законами України. Важливо розуміти: суди не шукають бандитів — цим займаються правоохоронні органи. Функцією суду є розгляд і вирішення юридичних спорів, а також встановлення обгрунтованості висунутого проти особи кримінального обвинувачення. Окрім цього, суди є важливим елементом стримувань і противаг між гілками влади.
3. Що не так з судовою системою?
Україна успадкувала судову систему від тоталітарної держави — Радянського Союзу, де всі гілки влади було підпорядковано політичному керівництву. То ж і суди були декоративною ланкою величезної каральної системи. Вони створювали видимість правосуддя, хоча насправді подекуди їхнє рішення ґрунтувались не лише на законах, а й на вказівках правлячої партії.
З отриманням незалежності до «радянських» проблем судової системи додалися нові:
- Судами почали маніпулювати політики.
- Занепала юридична освіта й рівень професійності суддів та адвокатів.
- Суди перетворилися на осередки корупції.
Як наслідок, пересічні громадяни не могли реалізовувати своє право на справедливий суд. Суспільство втрачало довіру до системи в цілому. Як свідчитьдослідження USAID, у 2015 році судам довіряло лише 5% населення. Це був, напевно, найнижчий показник серед країн колишнього Радянського Союзу.Деградація судової системи стала одним з ключових чинників Революції Гідності 2013-2014 років.
4. Навіщо потрібна судова реформа?
Судова реформа потрібна, аби побудувати в Україні сучасну європейську систему правосуддя: створити сильний професійний суд, змінити функції прокуратури, впровадити ефективну систему виконання судових рішень, задати єдині професійні й етичні стандарти для суддівського корпусу, адвокатури та прокуратури, підвищити правову культуру громадян. Тільки змінивши всі складові системи, буде досягнуто головної мети — дотримання верховенства права у країні.
Судова реформа є однією зі складових становлення України як демократичної європейської держави. Цей процес неможливий без реформування правоохоронних органів, всебічної боротьби з корупцією, більш широких соціальних та політичних змін. Це — пов’язані один з одним процеси. Від їхньої взаємодії залежить розвиток суспільства і зростання економіки України.
5. З чого почалася реформа?
Реформа почалася як відповідь на суспільний запит щодо незалежного, справедливого правосуддя, яке спирається на європейські стандарти захисту прав людини. Цей запит був особливо потужним після Революції Гідності.
Аби гарантувати професійне проведення реформи, наприкінці 2014 року було створено Раду з питань судової реформи. До неї увійшли 43 людини: експерти, юристи, науковці, чиновники, депутати, представники громадських організацій, судді. Рада розробила «Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки». У цьому документі прописано кроки, необхідні для повної зміни судової системи. Реформа відбувається згідно з цією стратегією.
Фактичний старт реформі дав закон «Про забезпечення права на справедливий суд», який запровадив перші зміни в судовій системі. Рада з питань судової реформи розробила його, а Верховна Рада прийняла в лютому 2015 року.
6. З чого складається реформа?
Для успішності реформи вкрай важливо робити її цілісно, змінюючи всі три її складові, а саме — закони, інститути та людей.
7. Як пов’язані закони, інститути та люди?
Зміни до законодавства — перша складова судової реформи. Багатьох норм, необхідних для здійснення реформи, в нашому правовому полі просто не було, інші — потребували суттєвого коригування. Тільки прийняття відповідних законодавчих актів робить можливим наступний крок — трансформацію судових інститутів, тих саме закладів, де відбувається судочинство, і де працюють судді, адвокати, прокурори — люди, від професійності та порядності яких залежить кінцевий успіх реформи.
8. Що відбулося з законами?
Наразі реформування законодавства добігає кінця. Більшість змін, необхідних для проведення реформи, було ухвалено Верховною Радою протягом чотирьох років.
Першим, у лютому 2015 року, Верховна Рада ухвалила Закон «Про забезпечення права на справедливий суд». Законом уточнено та посилено гарантії незалежності й недоторканності суддів, їхні права й обов’язки. Завдяки Закону став більш прозорим порядок призначення судді на посаду, включно з процедурами добору кандидатів, відбіркового і кваліфікаційного іспитів, підготовки і навчання кандидатів на посади суддів. Унормовано процедури обрання суддів безстроково та їхнє призначення й переведення в інші суди, що мають проходити лише на конкурсних засадах.
У червні 2016 року Верховна Рада затвердила зміни до Конституції України (щодо правосуддя). Ключова мета цих змін — деполітизація судової влади, посилення її незалежності й відповідальності. Крім цього, підвищено вимоги та професійні стандарти для суддів (мінімальний вік для кандидатів збільшено до 30 років, а мінімально необхідний професійний стаж — до 5 років), скасовано абсолютний імунітет суддів, передбачено прозорий конкурс на будь-яку посаду. Зміни до Конституції також дозволили розпочати перехід до триланкової судової системи та створення нового Верховного Суду.
Тоді ж було прийнято новий Закон «Про судоустрій і статус суддів». Закон мав на меті втілення оновлених конституційних засад правосуддя. Завдяки ньому стартувало цілісне оновлення системи: було усунуто політичний вплив на призначення суддів, посилено моніторинг способу життя судді, вперше закріплено обов’язок судді подавати декларацію родинних зв’язків і декларацію доброчесності; впроваджено нові механізми стимулювання забезпечення доброчесної поведінки суддів і залучення громадськості через створення Громадської ради доброчесності. Закон передбачив створення нових судів — Вищого антикорупційного суду та Вищого суду з питань інтелектуальної власності.
Також у червні 2016 року було прийнято закони про виконання судових рішень («Про виконавче провадження» та «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів»). Ключова новела нового законодавства щодо реформування системи виконання судових рішень — впровадження змішаної системи виконання судових рішень шляхом модернізації служби державних виконавців і запровадження інституту приватних виконавців.
У грудні 2016 року Верховна Рада прийняла закон «Про Вищу раду правосуддя», який визначив статус, повноваження, принципи організації та прозорий порядок діяльності нового органу суддівського врядування — Вищої ради правосуддя. Основним завданням цього органу суддівського врядування є забезпечення незалежності судової влади з одночасним забезпеченням її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством. Саме Вища рада правосуддя відповідає за питання кар’єри суддів (їхнє призначення та звільнення), а також вирішує дисциплінарні питання щодо суддів та прокурорів.
У липні 2017 року було прийнято Закон «Про Конституційний Суд України». Закон визначає порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, статус суддів Конституційного Суду України, підстави й порядок звернення до нього, процедуру розгляду ним справ і виконання його рішень. Також Закон створив умови для реалізації права на конституційну скаргу — нового запровадженого Конституцією України додаткового засобу юридичного захисту прав особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України. За рекомендацією Венеційської комісії передбачено, що конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано. Порядок подання та розгляду скарги врегульований законом.
У жовтні 2017 року Верховна Рада ухвалила законопроект № 6232 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України». Законодавчим актом викладено в новій редакції Господарський процесуальний кодекс, Цивільний процесуальний кодекс і Кодекс адміністративного судочинства України. Це — найбільш комплексне реформування процесуального законодавства за останні 26 років. Завдяки цим змінам «правила гри» в судовому процесі були приведені у відповідність до найкращих світових практик. Все пришвидшилося і стало простішим, з’явився електронний суд.
У червні 2018 року було прийнято закон «Про Вищий антикорупційний суд», який визначає засади організації та діяльності Вищого антикорупційного суду, спеціальні вимоги до суддів цього суду та гарантії їхньої діяльності.
Разом з оновленою у 2016 році Конституцією України в частині правосуддя, розроблені Радою з питань судової реформи закони стали новим якісним фундаментом для реалізації інституційних змін у сфері правосуддя (формування нового Верховного Суду, органів суддівського врядування — Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, оптимізація судової системи та оновлення суддівського корпусу, створення Вищого суду з питань інтелектуальної власності й Вищого антикорупційного суду).
9. Як змінилися інститути?
По-перше, було оптимізовано структуру всієї судової системи. По-друге, було перезавантажено роботу органів суддівського врядування — Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. По-третє, було створено новий Верховний Суд.
Розглянемо ці зміни детальніше.
9.1. Як змінилася структура судової системи?
Судова система — це своєрідний «будинок» з поверхами. Після реформи цих «поверхів» — три. Перший «поверх» — місцевий суд, або суд першої інстанції. Тут вивчають факти й аргументи сторін, на основі чого ухвалюють рішення. Якщо одна зі сторін не згодна з цим рішенням, справа піднімається «на поверх вище» — до апеляційного суду, або суду другої інстанції. Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів і вимог апеляційної скарги. Якщо сторони лишаються незгодними і з рішенням апеляційного суду, то в певних випадках вони можуть оскаржити його на «третьому поверсі» судової системи — у касаційному суді. В Україні судом третьої інстанції є Верховний Суд. Його вердикт є остаточним і не може бути оскарженим в Україні.
До реформи було не три інстанції, а чотири. Існувала проміжна касаційна ланка — вищі спеціалізовані суди, які дублювали функції Верховного Суду. У 2010 році, за президентства Віктора Януковича, роль Верховного Суду було штучно знівельовано. Так, заяву про перегляд судового рішення можна було подати до Верховного Суду України тільки через відповідний вищий спеціалізований суд, який і вирішував питання допуску справи до Верховного Суду. Очевидно, що за таких умов Верховний Суд не міг виконувати свою функцію — забезпечувати єдність судової практики, тому нерідко схожі справи вирішувалися по-різному.
У результаті реформи було ліквідовано зайву касаційну ланку — вищі спеціалізовані суди. Залишилися три інстанції, їхні функції не дублюються.
Аби українська судова система відповідала сучасним потребам, у межах реформи створюються два нових спеціалізованих суди.
Перший новий суд — Вищий суд з питань інтелектуальної власності. Він розглядатиме справи стосовно прав інтелектуальної власності, зокрема, справи у спорах щодо прав на винахід, корисну модель, промисловий зразок, торговельну марку, комерційне найменування. Близько 90 країн світу успішно застосовують практику розгляду таких справ спеціалізованими судами.
Другий новий суд — Вищий антикорупційний суд. Він розглядатиме кримінальні провадження, пов’язані із вчиненням правопорушень, які містять корупційну складову. Конкурс на 39 вакантних посад суддів Вищого антикорупційного суду відбувався за участю Громадської ради міжнародних експертів (до складу якої увійшли висококваліфіковані фахівці з Великої Британії, Канади, Данії, Литви, Македонії) та отримав високі оцінки з боку міжнародних партнерів і донорів. 11 квітня 2019 року Президент України Петро Порошенко підписав Указ, відповідно до якого призначено 38 суддів Вищого антикорупційного суду.
Окрім впровадження трьох інстанцій, зміна структури судової системи передбачала ліквідацію маленьких місцевих (районних) судів. Замість ліквідованих судів тепер буде створено 336 окружних судів: два-три місцевих (районних) суди об’єднуються в окружний зі штатом як мінімум 9-12 суддів. Така система вигідніша з організаційної та фінансової точок зору. Але головне — вона значно повніше забезпечує громадянину конституційне право на справедливий суд.
Судова система стала простішою, працюватиме ефективніше, а її інституційна спроможність покращиться.
9.2. Як змінилася робота Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії?
Вища рада правосуддя та Вища кваліфікаційна комісія — це органи суддівського врядування. Вища рада правосуддя захищає незалежність суддів та формує суддівський корпус: призначає суддів, переводить їх на інше місце роботи, розглядає дисциплінарні скарги, а в разі потреби — відсторонює від діяльності та звільняє. Зі свого боку, Вища кваліфікаційна комісія проводить конкурси та кваліфікаційне оцінювання суддів. Від роботи цих органів залежить кар’єра кожного окремого судді в Україні. Тому вкрай важливо, хто і як ухвалює рішення в органах суддівського врядування, та незалежність цих рішень від політичного тиску.
До реформи говорити про таку незалежність не доводилося з багатьох причин. Почнімо з того, що члени Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії могли суміщати роботу в державних органах, органах місцевого самоврядування, мати статус депутата. Це неминуче призводило до конфлікту інтересів. До цього додавалися непрозорі процедури обрання кандидатів до органів суддівського врядування, відсутність конкурсу й будь-яких зрозумілих принципів відбору. До того ж, у цих органах домінували представники виконавчої та законодавчої влади, що робило судову владу політично залежною.
Після реформи члени Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії не можуть працювати ані в державних органах, ані в органах місцевого самоврядування. Вони взагалі не можуть працювати на жодній іншій оплачуваній роботі. Неефективні й незрозумілі процедури замінено на відкритий конкурс, а список кандидатів до органів суддівського врядування став доступним громадськості. Таким чином, забезпечується виконання трьох основних принципів відбору — прозорості, публічності й політичної нейтральності.
До того ж, Вища рада правосуддя і Вища кваліфікаційна комісія тепер значною мірою складаються з суддів, яких обрали колеги — судді. Це відповідає вимогам Ради Європи до суддівського врядування.
У результаті реформи політики більше не можуть впливати на процес призначення суддів. Так зберігається незалежність судової влади від зовнішнього тиску. Значною мірою саме завдяки перезавантаженню Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії вдалося створити новий Верховний Суд.
10. Як розуміти, що «змінюються люди»? Невже звільнять усіх суддів?
Загалом, «людська складова» реформи — найбільш складна та непрогнозована, оскільки безпосередньо пов’язана з розвитком профільної освіти та правової культури в суспільстві, що потребує не одного десятиріччя.
Те, що можна змінити зараз — це статус суддів. Ці зміни було втілено.
Підвищено віковий ценз та посилено вимоги до професійного рівня суддів. До реформи суддею могла стати людина, якій виповнилося 25 років, ледь не відразу після університету. Фактично, вирішувати долю громадян довіряли людині без життєвого і професійного досвіду. Відтепер, щоби стати суддею потрібно мати вік від 30 до 65 років та, щонайменше, 5 років професійної юридичної практики.
Суддів позбавили повного імунітету. Раніше суддя користувався імунітетом — його не можна було затримати чи заарештувати навіть у разі вчинення ним злочину. Цей імунітет могла зняти тільки Верховна Рада України. Тепер, якщо суддя вчинив тяжкий або особливо тяжкий злочин, його можуть затримати відразу, без дозволу народних депутатів. В інших випадках затримання й арешт можливі з дозволу Вищої ради правосуддя. Однак суддю не можна переслідувати за його юридичну позицію, виражену в певному рішенні.
Стосовно суддів тепер діє «презумпція винуватості» щодо статків. Судді мають підтверджувати легальність своїх доходів і щорічно заповнювати три електронні декларації — майнову декларацію, декларацію доброчесності судді та декларацію родинних зв’язків. Якщо ж суддя не зможе довести легальність джерел свого доходу, його, як мінімум, звільнять, як максимум — притягнуть до кримінальної відповідальності.
Судді проходять кваліфікаційне оцінювання за критеріями компетентності, професійної етики й доброчесності. Пройти його мають усі без винятку судді України. Оцінювання складається з анонімного письмового тестування, практичного завдання, психологічного тесту, перевірки досьє та співбесіди з членами Вищої кваліфікаційної комісії. Відмова від оцінювання або брехня в декларації тягне звільнення з посади.
Наразі «людська» складова реформи триває. Від неї залежить повне оновлення судової системи. Це — завдання, яке стоятиме перед українським суспільством і після завершення законодавчої та інституційної складових реформи у 2020 році.
11. Чи можна зупинити реформу?
Протидія реформі з боку тих, хто звик використовувати суд для власного збагачення або хоче заробити на цьому політичні дивіденди, дуже сильна. Як і інші структурні перетворення, що розпочалися після Революції Гідності, судова реформа просувається важко. Гарантувати незворотність змін може лише свідоме громадянське суспільство.
12. Хто підтримує судову реформу?
Відповідаючи на це питання, важливо не плутати довіру до наявних судів і підтримку судової реформи. Бо це зовсім різні речі. Про низьку довіру до судів кажуть практично всі соціологічні опитування. І це закономірний наслідок зневажливого ставлення до судової влади протягом усіх років української незалежності.
Проте, не можна ототожнювати суспільне невдоволення тим, як було до реформи, з очікуваннями того, як буде після. У процесі реформи суспільна довіра до судової влади зростає. Згідно з останнім соціологічним опитуванням, проведеним в рамках програми USAID, рівень довіри виріс майже вчетверо: якщо у 2015 році він становив 5%, то сьогодні — 20%.
Якщо ж говорити про очікування громадян, то вони збігаються зі змінами, передбаченими реформою. Це реалізація права на справедливий суд, чесне кваліфікаційне оцінювання суддів, прозорість та публічність конкурсів, прискорення судових процесів, неможливість ухвалення протизаконних і політичних рішень. У цьому сенсі можна говорити про значно більшу, ніж показують дослідження, підтримку реформи українцями.
Підтримують її і міжнародні партнери України: Рада Європи, Європейська комісія за демократію через право, Організація з безпеки і співробітництва в Європі, Представництво Євросоюзу в Україні, посольства країн Великої сімки, Представництво Міжнародного Валютного Фонду та Світового Банку.
07.10.2020
Бібліотека ХУУП імені Леоніда Юзькова
Інформаційно-бібліографічний відділ
| 